Descentralização: é uma das formas de educação política em Moçambique?

Créditos: João Figueira

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O actual debate sobre “governação descentralizada” em Moçambique nos remete a uma profunda reflexão sobre a primazia da lei sobre ditames do poder político. Ou seja, faz sentido debater a descentralização se nos predispuzermos, como sociedade política e acadêmica, a fazer re-engenharia da construção. É indispensável o respeito e observância do primado da lei, especificamente, o conteúdo da descentralização que emana da fonte legal – a Constituição da República de Moçambique (CRP), Título XIV, Capítulo I, artigo 270 e, Capítulo II, artigo 276 – bem como as leis (Lei 4/2019, artigos 17 e 18; Lei 2/2020, artigo 3) que não contrariam a CRM na letra e no espírito. Muitas das vezes, de forma decorativa, a legislação sobre descentralização pode ser amíude invocada para legitimar processos políticos que colhem consensos na comunidade internacional. No entanto, questões de fundo sobre descentralização, tais como, análise do motivo que um Estado decide descentralizar os seus órgãos político, administrativo e financeiro. Dito de outra forma, abdicar do exercício de poder político do governo central sobre locais e entidades descentralizadas.

Independentemente dos argumentos esgrimidos em torno da “governação descentralizada”, é imprescindível que tenhamos a cultura de primazia da lei sobre a vontade política. Para ser preciso, a descentralização nos tem a todos, como sociedade política e acadêmica, em permanente reforma individual e colectiva desde o político a nível central, local até ao pacato cidadão na aldeia para que nos ajustemos à realidade sócio-política de hoje.

Créditos: mapio.net

Moçambique não é um Estado cuja origem resulta das “guerras de conquista” e tributação a estilo da origem do Estado Europeu. Resulta dum processo político-militar no contexto das independências, a partir do qual, a tónica da tributação como uma das funções para a sobrevivência do Estado em construção segue até os dias de hoje suas próprias vicissitudes. E os últimos 20 anos de implementação da descentralização em Moçambique revela esses traços característicos. Não parece haver espaço para o “se”, no sentido de “se tivessem feito isso ou aquilo”. O processo aconteceu. Mas o que nos parece não procedente nos termos do actual modus operandi da política doméstica, com base na legislação? É a introdução da descentralização bicéfala camuflada em “governação descentralizada” contradizendo o espírito da descentralização na governação do mandato 2020-2024 do novo do Governo de Moçambique. Para reflectirmos sobre o assunto vou-me limitar a três aspectos, a saber: breve conceptualização sobre descentralização, impacto positivo da “educação política” à luz da descentralização e efeito de novo vocabulário sobre a descentralização.

Créditos: Wikimedia

Quando se debate descentralização, destaca-se a teoria da administração pública e ela debate descentralização em três dimensões: descentralização democrática ou devolução, descentralização administrativa ou desconcentração e descentralização fiscal. No que concerne à descentralização política ou democrática, ela consiste na devolução de poder retido pelo governo central para o poder local. Nessa acepção preconiza-se um figurino político independente integrando vários interesses locais de segmentos da sociedade onde o eleitorado local pode e deve eleger seus representantes autonomamente sem a interferência de de jure ou de de facto do governo central. O eleitorado goza do direito ao sufrágio universal, directo, individual e secreto; direito a propriedade privada, liberdades civis. Deve, igualmente, haver prerrogativa a autonomia legislativa local que se conforme ao quadro jurídico nacional. Quanto à descentralização administrativa ou desconcentração burocrática, ela respeita à transferência de competências administrativas entre outras, o governo local descontrado pode recrutar servidores públicos e nomear funcionários para determinados cargos. Nessa acepção se inclui a gestão administrativa e financeira do governo local, ou seja, a entidade local descentralizada deve ser capaz de tomar decisões e agir sobre seus recuros humanos e financeiros sem interferências da autoridade central. No que tange à descentralização fiscal, se espera que seja conferida autonomia fiscal ao governo local, isto é, a capacidade do governo local gerar receitas próprias e decidir autonomamente como aloca-los e investilo na circunscrição descentralizada baseando-se na demanda local. Estabelecida essa breve conceptualização, precisamos fazer uma retrospectiva para vermos o que aprendemos da descentralização nos últimos 20 anos em Moçambique. Destaco aqui, a educação política.

Dois sinais de educação política se tornam evidentes. Primeiro, é a internalização do significado da demanda local no seio dos partidos políticos. Segundo, a percepção generalizada de que o governo está falhando ao tentar instalar a bicefalia governativa. 

O que parece inconveniente para os órgãos centrais do poder político quer no Estado quer nos partidos políticos agrega valor ao processo de construção do Estado em si. Essa é a re-engenharia de um Estado em construção que não resulta de “guerras de conquista” e tributação como o Estado Europeu.

Créditos: publituris.pt

Sobre a internalização da demanda local sobre processos de descentralização democrática no seio de partidos políticos há evidências de haver resistência por parte dos órgãos centrais dos partidos ao alegamente refugiarem-se em instrumentos legais. Na essência, a resistência dos órgãos centrais tem a ver com receio de perder o controle de exercício efectivo de poder. Vamos por partes. Em 2008, por razões desconhecidas, o então líder da Renamo, Afonso Dhlakama decidiu prescindir de Daviz Simango, então edil do Município da Beira, nomeiando uma outra pessoa da confiança dele para que sucedesse ao Daviz na direcção do Conselho Municipal da Beira. No entanto, tal pessoa não era da vontade dos munícipes da Beira. Porque a legislação (Lei 2/97) permitia candidaturas independentes, Daviz Simango, fazendo uso da legitimidade de desempenho durante a sua governação na autarquia da Beira decidiu romper os laços com a Renamo de Afonso Dhlakama e candidatou-se como indenpendente ganhando as eleições municipais de 2008. Aqui surge o primeiro sinal dos efeitos da descentralização. Em 2009, Daviz Simango funda o partido Movimento Democrático de Moçambique (MDM). Curiosamente, após o Congresso do MDM em Nampula em 2017, membros progressivos do MDM, tais como Manuel de Araújo, edil de Quelimane, e Venância Mondlane em Maputo, contestaram a “democracia interna” e abandonaram o MDM filiando-se a Renamo, tendo sido mais tarde apresentados como candidatos a edis de Quelimane e Cidade de Maputo, respectivamente. O que se verifiou foi uma “declaração de guerra” por parte do MDM contra os desertores do MDM, ignorando quer a base do surgimento do MDM que foi, fundamentalmente, a importância da demanda local por espaço democrático a partir das necessidades e vontades locais e não centrais. Processo legal de motivações políticas movidas pelo MDM impediu o Venâncio Mondlane candidatar-se a edil de Maputo, mas não impediu o Manuel de Araújo candidatar-se à presidência da edilidade de Quelimane. Ou seja, a demanda da vontade local imperou sobre vontade de órgãos centrais. Situação similar acontece no seio do partido Frelimo.

O ponto fundamental nessa reflexão, é que o receio de perda de controle de poder está tão enraizado que não assusta apenas os detentores do poder do Estado a nível central como também de partidos políticos. Todavia, é impossível travar o processo de educação política não intencionada.

No mesmo período Samora Machel Júnior, membro do Comité Central, quebrou  a disciplina partidária do seu Partido Frelimo ao ser apresentado como candidato à presidência do Município da Cidade de Maputo. Um processo político-legal sinuoso impediu que fosse permitido candidatar-se. Havia especulações que ele iria ganhar o escrutíneo eleitoral e isso significava que a Frelimo como governo perderia o controlo de poder na capital do país por uma simples organização da sociedade civil, o que seria uma inaceitável humilhação política. Finalmente, a mais recente (2019) exigência da demanda local asfixiada pelos órgãos centrais, foi a manifestação de membros da Renamo da província de Sofala repudiando a nomeiação dos delegados provincial e distritais em Sofala pela nova liderança da Renamo, dirigida pelo Ossufo Momade. Os membros contestatários clamavam por eleições democráticas internas nos termos dos Estatudos do Partido Renamo ao invéz de nomeiações avançadas pelos órgãos centrais da Renamo. O ponto fundamental nessa reflexão, é que o receio de perda de controle de poder está tão enraizado que não assusta apenas os detentores do poder do Estado a nível central como também de partidos políticos. Todavia, é impossível travar o processo de educação política não intencionada. O que parece inconveniente para os órgãos centrais do poder político quer no Estado quer nos partidos políticos agrega valor ao processo de construção do Estado em si. Essa é a re-engenharia dum Estado em construção que não resulta de “guerras de conquista” e tributação como o Estado Europeu.

Créditos: João Figueira

No que concerne a percepção dos cidadãos sobre falhas do governo, ou seja, outro nível de “educação política” não intencional é o grau de maturidade política que a população está ganhando. A população consegue percebe que há bicefalia no modelo de governação introduzida nesse ciclo governativo (2020-2024) e essa bicefalia destila alguma confusão entre os titulares de poder político nas províncias, com destaque para: (i) Governador da Província, que resulta do processo eleitoral de 2019 assente num manifesto eleitoral votado pelos cidadãos de cada uma das províncias de Moçambique e (ii) Secretário do Estado da província, figura nomeiada pelo Presidente da República.

Queiramos ou não, os órgãos de comunicação social estiveram e estão na linha da frente na educação política, pois, muito do que sabemos sobre o jogo político, neste país, é através dos órgãos de comunicação social, contrariando os políticos que querem escamotear os factos.

Foram 20 anos (1998-2018) de implementação da descentralização, a que chamo da Primeira Geração de Descentralização. Apesar do processo ter sido implementado em 54 autarquias e circunscrito à cidades e vilas, os 20 anos geraram uma consciência política, nos cidadãos, que não deve ser ignorada pelo governo central. Descentralização, uma vez iniciada, se torna num processo irreversível, independentemente do tipo e da forma de descentralização. Engana-se o político que acredita que as pessoas não entendem o que significa devolução do poder, desconcentração ou transferência de competências e capacidade local para geração de receitas, eficiência na provisão de serviços básicos ou ainda o real sentido de eleições. As pessoas entendem essas coisas, embora não compreendam a linguagem e os monólogos dos manifestos eleitorais dos partidos politicos.

Um dos sinais dessa compreensão da dinâmica da política em Moçambique é a reacção das pessoas sobre os episódios de precedência protocolar entre os/as Secretários/as do Estado e o Governadores/as de Província, que ocorreu no dia 3 de Fevereiro 2020. Em todas as províncias as pessoas estão politicamente educadas e tem consciência do processo de descentralização que iniciou em 1998. A figura de Governador é o cargo mais alto na província, mesmo quando o processo era baseado na nomeiação de governadores.

Com as eleições a figura de Governador tem legitimidade reforçada. Mas a figura do Secretário do Estado tem sido motivo de várias interpretações. Queiramos ou não, os órgãos de comunicação social estiveram e estão na linha da frente na educação política, pois, muito do que sabemos sobre o jogo politico, neste país, é através dos órgãos de comunicação social, contrariando os políticos que querem escamotear os factos.

Será que houve alguma avaliação técnico-científica que suporta a decisão para “descontinuar” o que foi implementado durante os 20 anos? Dispensa-se aqui o óbvio: decisão política sem apoio da ciência e evidência.

Embora os órgãos de comunicação social e uso de plataformas de redes sociais tenham incrementado a divulgação do episósio de Manica, insinuações sobre Zambézia e Sofala, as inaugurações e outras situações que, eventualmente, não tivemos acesso, me parece haver apelo da sociedade ao Governo Central para que aquilo que o Estado construíu durante 20 anos sobre descentralização fosse consolidado, preservado como memória deste Estado. Entre várias perguntas que podemos fazer ficamos sem resposta das opções do governo ao enveredar-se por aquilo que parece ser escangalhar o Estado, isto é, as instituições, os sistemas e os processo de descentralização que criou e defendeu durante 20 anos. Será que houve alguma avaliação técnico-científica que suporta a decisão para “descontinuar” o que foi implementado durante os 20 anos? Dispensa-se aqui o óbvio: decisão política sem apoio da ciência e evidência.

Créditos: João Figueira


Descentralização ou fragmentação?

Curiosamente, foi introduzido um novo vocabulário. A máxima dos defensores da descentralização que diz “aproximar o governo à população” em Moçambique se tornou em “aproximar a confusão à população”. Me explico. Na cerimónia de investidura do Presidente da República (PR), cerimónias de tomada de posse do actual governo, dos Governadores de Província e dos Secretários do Estado, o PR tem reiterado a expressão “trabalho, trabalho, trabalho”, não se compreendendo, porém, que os/as ilustres nomeiados ou eleitos se concentrassem nesses 100 Dias mais em controvérsias sobre precedência protocolar que ao trabalho do que devem prestar à população. Salvo engano, precedência protocolar não consta das competências dos Secretários de Estado e Governadores de Província nos termos que a CRM e as leis (4/2019 e 2/2020) estabelecem. E mais, se a figura do Secretário do Estado foi criada, segundo certas interpretações, nesse pacote de descentralização como forma de (i) fragmentar a Oposião Política – tal como aconteceu na Etiópia, na Bolívia e no Cambodja ou (ii) transferir conflito político intra-partidário do nível central para o nivel local – como foi o caso do programa de descentralização do Presidente Yoweri Museveni, em 1986, na ausência da “Oposição” entre os actuais Governadores Provinciais eleitos, os Secretários do Estado devem chamar-se a razão, olhando primeiro para a CRM e, segundo, para o facto de que estão entre membros do mesmo partido. Assim, devem trabalhar em colaboração, pois não existe a tal “Oposição Política” para fragmentar ou asfixiar e nem há necessidade para instalar a presumível deslocação do conflito central para o local instigando confusão nos eleitores que aceitaram as promessas dos Cabeça-de-Lista do Partido Frelimo (tornados Governadores de Província). A população viu, ouviu e aprendeu. Quem sabe! No entanto, não há dúvidas que, nem os Secretários de Estado, nem os Governadores de Província sejam ignorantes das leis que menciono neste artigo. Portanto, me parece que a polémica que envolve os nomeiados e os eleitos, membros do mesmo partido, dando mais primazia a precedência protocolar do que ao trabalho não se justifica, embora possa ser explicado como tem sido feito pelos arguentes da governação descentralizada.

A expressão “todos temos que aprender” é mais escorregadia ainda, porque suscita outras perguntas práticas: será que o Governo já definiu os indicadores de aprendizagem para efeitos de medição?

Créditos: Ana Raquel Hernandes

Já passam mais de 100 Dias da governação, período em que alguns governantes consomem suas energias, mais na defesa de precedência protocolar do que no trabalho. Na verdade, ouvimos amíude expressões como “governação descentralizada é novo paradigma” ou que “nunca tivemos situações similares anteriormente”, ou ainda, “todos temos que aprender e os novos Secretários do Estado, bem como os Governadores de Província devem estudar muito bem a lei”. Ora, essas expressões originam várias interpretações e respectivas implicações. Iniciemos com a expressão “novo paradigma” de governação. Será que o Governo quer nos dizer que a descentralização implementada de 1998-2018 fica descontinuada? Porque descontinua-la? Se estamos perante um “novo paradigma” de governação, será que em 2024 podemos avaliar os resultados desse novo paradigma ou teremos de absolver o Governo por não ter cumprido com as promessas eleitorais? A expressão “todos temos que aprender” é mais escorregadia ainda, porque suscita outras perguntas práticas: será que o Governo já definiu os indicadores de aprendizagem para efeitos de medição? Por agora, não tenho respostas. Por isso, só me resta a opçao de concordar com Jonas Savimbi quando disse: “algumas perguntas tem respostas, mas há perguntas sem respostas”. Talvez no final desse mandato de “novo paradigma” de governação descentralizada tenhamos respostas ou teremos nenhuma resposta.

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